Das Benchmarking – ein effizientes und effektives Steuerungsinstrument für Schweizer Gemeinden.
Wie kann eine Gemeinde objektiv beurteilen, ob sie ihre Leistungen effizient erbringt? Und inwiefern die eingesetzten Ressourcen der strategischen Stossrichtung entsprechen? Für die Beantwortung solcher Fragen werden objektive Grundlagendaten benötigt. Ein Benchmarking kann diese Basis bieten, dazu müssen aber einige Herausforderungen gemeistert werden.
Einleitend gilt es festzuhalten, dass alle Gemeinden die Grundsätze der Haushaltsführung zu beachten haben. Dies bedeutet, dass unter anderem die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, der Sparsamkeit und der Sicherstellung des Haushaltsgleichgewichts beurteilt und sichergestellt werden.
Will eine Gemeinde ihre Effizienz beurteilen, ist ein Vergleich mit anderen Gemeinden ein oft verwendeter und naheliegender Ansatz. Vorgängig sind jedoch diverse Abklärungen im Zusammenhang mit der Vergleichbarkeit zu treffen. So etwa:
- Sind die öffentlich zugänglichen Zahlen vergleichbar?
- Wurden die gleichen Bewertungsgrundsätze (beispielsweise Abschreibungen) angewendet?
- Ist die Leistungsdimensionierung dieselbe (beispielsweise eigene Musikschule oder Anschluss an regionale Musikschule)?
- Wie werden interne Verrechnungen gehandhabt?
Dies, um nur einige Fragestellungen zur Vergleichbarkeit der Daten zu erwähnen.
Zwar ist Benchmarking auch im öffentlichen Bereich bereits seit den 1990er-Jahren ein Begriff, doch nirgendwo hat sich das Modell bisher als Best-Practice durchgesetzt. Dabei liegt die Vermutung nahe, dass bei den bisherigen Ansätzen die (Leistungs-)Unterschiede der Gemeinden zu wenig berücksichtigt wurden und die Vergleichbarkeit somit nicht oder nur bedingt gegeben war. Ein Ansatz zur Vermeidung dieser Problematik liegt darin, statt der Leistung der Gesamtgemeinde die Werte einzelner steuerbarer Einheiten (beispielsweise die obligatorische Schule, die Tagesbetreuung, den Sozialdienst oder die Gemeindestrassen) zu messen und zu vergleichen.
In drei Schritten zu einem vergleichbaren Benchmark
Zur Erarbeitung eines effizienten und aussagekräftigen Benchmarks ist ein effektives Steuerungscockpit die Basis. Anschliessend müssen die Daten mittels Bereinigungen vergleichbar gemacht werden. Diese Schritte sind nachfolgend beschrieben:
Schritt 1: Mit aussagekräftigen Kennzahlen zu einem effektiven Steuerungscockpit
Zuerst wird definiert, mit welchen Kennzahlen die Leistungen der Bereiche gemessen werden. Liegt der Fokus auf der Qualität, der Effizienz oder auf beidem? Ideal wäre Letzteres, damit ein gesamtheitliches Bild entsteht. Es ist jedoch oft schwierig, ausreichend verfügbare Informationen für die Messung der Qualität zu finden, da sich diese insbesondere im Umfeld von öffentlichen Dienstleistungen nur schwierig definieren lässt. Bei der Messung der (Kosten-)Effizienz gilt es zu beachten, dass die Kosten immer den wesentlichen Kostentreibern gegen- übergestellt werden (siehe nachfolgendes Beispiel).
Ausserdem gilt es die teilweise unterschiedlichen Bewertungsgrundsätze, wie beispielsweise unterschiedliche Abschreibungsmethoden, zu berücksichtigen. Die Auswirkungen können dadurch eliminiert werden, indem die Kennzahlen sowohl inklusive als auch exklusive Abschreibungen ausgewiesen werden. Die Kennzahl exklusive Abschreibungen ist um allfällige Bewertungsdifferenzen, wie beispielsweise unterschiedliche Abschreibungsmethoden, bereinigt. Die Kennzahl bietet daher eine erste Möglichkeit, operativ steuerbare Kosten zu vergleichen.
Schritt 2: Bereinigung der Finanzdaten
Trotz der flächendeckenden Einführung des harmonisierten Rechnungslegungsmodells HRM2 ist die Verbuchungslogik innerhalb der Gemeinden nach wie vor unterschiedlich. Dies liegt auch an kantonalen Unterschieden in der Ausgestaltung der Rechnungslegungsvorgaben. Was dazu führt, dass bei einem «einfachen» Vergleich der Kosten eines Leistungsbereichs von Gemeinde A mit Gemeinde B die Kostenstruktur unter Umständen völlig unterschiedlich sein kann. Möglicherweise wurden «Äpfel mit Birnen» verglichen, womit keine belastbare Aussage bezüglich der Effizienz von Gemeinde A oder Gemeinde B gemacht werden kann. Insbesondere die unterschiedliche Verbuchung der IT-Kosten und der Immobili- enkosten (Abschreibungen, Gebäudeunterhalt, Nebenkosten, externe Mieten) kann zu grossen Verzerrungen der Ergebnisse führen. Zur Vermeidung solcher Fälle, muss vorgängig eine vergleichbare Kostenbasis hergestellt werden. Die Kosten sind so zu bereinigen, dass diese unter den teilnehmenden Gemeinden tatsächlich vergleichbar sind.
Schritt 3: Unterschiedliche Leistungsdimensionierung
Nebst den unterschiedlichen Verbuchungslogiken wird oftmals auch das Argument ins Feld geführt, dass Gemeinde A aufgrund der unterschiedlichen Leistungsdimensionierung nicht mit der Gemeinde B vergleichbar sei.
Wichtig ist, nur Gemeinden mit einer ähnlichen Leistungsdimensionierung zu vergleichen. Bei allen zu vergleichenden steuerbaren Einheiten (beispielsweise Polizei, Feuerwehr, Musikschule) ist die unterschiedliche Leistungsdimensionierung zu berücksichtigen, um sinnvolle Aussagen machen zu können.
Mehrwert für Gemeinden: Interpretation der Resultate
Welchen Nutzen ziehen Gemeinden aus einem Benchmarking? Primär liefert das Benchmarking einen Überblick über die Leistung einer Gemeinde und zeigt auf, wo noch Verbesserungspotenzial (Leistungs- und/oder Kostenebene) vorhanden ist. Um einen konkreten Nutzen zu realisieren, müssen jedoch Massnahmen erarbeitet werden. Dafür ist es unabdingbar, die Resultate des Benchmarkings im Detail zu interpretierten.
Einsatzmöglichkeiten
Das Benchmarking lässt sich vielfältig einsetzen
Das Benchmarking ist als Steuerungsinstrument und als Basis für einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess prädestiniert. So können jährlich zwei bis drei Bereiche im Detail analysiert, Massnahmen ausgearbeitet und schlussendlich die Leistungsfähigkeit der Gemeinde verbessert werden. Durch dieses vorausschauende und proaktive Vorgehen schafft die Gemeinde eine optimale Ausgangslage, um den Handlungsspielraum langfristig zu wahren. Gleichzeitig wird eine Kultur der kontinuierlichen Verbesserung gefördert.
- Ein Benchmarking kann bei Bedarf eingesetzt werden und ist insbesondere dann wertvoll, wenn in einem Leistungsbereich grosser politischer Druck herrscht oder Fragen hinsichtlich einer neuen Leistungsvereinbarung aufkommen. Zudem kann ein Benchmarking auch bei der Analyse und der Entwicklung der Strukturen einer Gemeinde unterstützen.
- Wenn sich Gemeinden in einer finanziellen Notlage befinden, kann ein Benchmarking als Basis für ein Grossprojekt dienen, bei welchem sämtliche Leistungsbereiche auf Optimierungspotenzial geprüft werden.
Kontinuierlicher Verbesserungsprozess – eine Kooperation zwischen publicXdata und BDO
Unsere Erfahrungen zeigen, dass ein Benchmarking ein optimales Steuerungsinstrument für die Implementierung eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses bei einer Gemeinde ist. Gemeinsam mit publicXdata (standardisierte Benchmarking-Lösung) bietet BDO die Begleitung bei diesem Prozess als Dienstleistung für Gemeinden an. publicXdata hat eine eigene Benchmarking-Methodik entwickelt, die eine standardisierte Bereinigungslogik der Finanzdaten beinhaltet. Die Daten werden anhand dieser Methodik vergleichbar. Im Rahmen der Entwicklung des Benchmarkings wurde wissenschaftlich untersucht, welche Leistungsunterschiede in den Bereichen eine signifikante Auswirkung auf die Kosten haben (vgl. Schritt 3 «Unterschiedliche Leistungsdimensionierung»). Dadurch konnten aussagekräftige Vergleichsgruppen gebildet werden.
Nachfolgend wird der kontinuierliche Verbesserungsprozess beschrieben:
Die Basis für die Initiierung eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses bildet, wie in der nebenstehenden Abbildung beschrieben, zunächst ein Benchmarking. Die Erarbeitung des Benchmarkings wurde mit den drei einleitend aufgezeigten Schritten (Definition Kennzahlen, Bereinigung der Finanzdaten, Berücksichtigung Leistungsdimensionierung) vorgenommen. Dieses Benchmarking gibt einen objektiven und kontinuierlichen Überblick zum Zustand der Leistungsfähigkeit einer Gemeinde in 30 Leistungsbereichen.
Anschliessend werden die im Benchmarking erhobenen Kennzahlen in einer Detailanalyse weiter verfeinert. Basierend auf den Detailanalysen werden Handlungsoptionen und Massnahmen ausgearbeitet. Bei der gesamtheitlichen Beratung analysiert BDO gemeinsam mit Ihnen mehrere Bereiche, identifiziert geeignete Massnahmen und stimmt diese mit den Fachbereichen ab. Durch die Abstimmung mit den Fachbereichen wird die Akzeptanz erfahrungsgemäss erhöht. Wo sinnvoll, unterstützen wir Sie bei der Umsetzung und bei weiterführenden Massnahmen. Die erfolgreiche Umsetzung von Massnahmen hängt erfahrungsgemäss zu einem grossen Teil davon ab, wie die Massnahmen durch die betroffenen Abteilungen weiter konkretisiert, konsolidiert und auf die politische Agenda abgestimmt werden. Ausserdem gilt es bei der Umsetzung der Massnahmen die unterschiedlichen Steuerungslogiken von Verwaltung und Exekutive zu beachten.
Im darauffolgenden Jahr wird der Verbesserungsprozess fortgeführt. Es werden dieselben rund 30 Leistungsbereiche erhoben, sowie zusätzlich zwei bis drei neue, im Detail zu analysierende Bereiche definiert. Dieses Vorgehen stellt sicher, dass während eines definierten Zeitraums das gesamte Leistungsspektrum der Gemeinde überprüft und mögliche Alternativen und Handlungsspielräume faktenbasiert eruiert werden. Zudem ist die jährliche Priorisierung einzelner Leistungsbereiche erfahrungs- gemäss effizienter und ressourcenschonender als (einmalige) grosse Sparprojekte. Dieser Ansatz ist sehr effektiv, da die Massnahmen mit hoher Wahrscheinlichkeit auch umgesetzt werden.
Die Einführung und Etablierung eines Benchmarkings in der beschriebenen Vorgehensweise wirkt in hohem Masse vertrauensbildend zwischen der Exekutive, den Bürgern und der Verwaltung. Mit einem vertretbaren Aufwand für die Beteiligten wird die Basis für eine stetige Weiterentwicklung der Gemeinde gelegt.
Unsere Expertinnen und Experten von BDO und publicXdata stehen Ihnen gerne beratend und unterstützend zur Seite.
Hier finden Sie die den vollständigen Gemeindebrief als PDF zum Download: