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Öffentliche Leistungen privater Institutionen nehmen für Gemeinwesen aller Instanzen (Gemeinden, Kantone, Bund) eine immer höhere Bedeutung ein. Auch die privaten Leistungserbringer (meistens NPOs) sind auf verlässliche, langfristige Partnerschaften mit Gemeinwesen angewiesen. Systematisch ausgearbeitete, agile Leistungsvereinbarungen sind daher unerlässlich für eine erfolgreiche, langfristige Zusammenarbeit.
Während die Gemeinwesen früher das (freiwillige) Engagement privater Institutionen häufig ohne gesetzliche Verpflichtung in Form von Subventionen unterstützt haben, sind diese Leistungen — vor allem im Gesundheitswesen (Hilfe und Pflege zu Hause, Kliniken/Spitäler) aber auch in der Bildung (Sonderschulen und Heime) — heute viel stärker reglementiert. In vielen Bereichen sind die Gemeinwesen in der Pflicht, ein Mindestangebot in quantitativer und qualitativer Hinsicht sicherzustellen. Zudem ist die Verfügbarkeit für alle Bevölkerungsschichten zu gewährleisten, beispielsweise durch Subjektfinanzierungen bei der schulergänzenden Kinderbetreuung. Dadurch haben sich die Rollen der Leistungserbringer und der Gemeinwesen teilweise stark verändert: Institutionen stehen in der Rolle des öffentlichen Leistungserbringers, die Gemeinwesen sind Leistungsbesteller, Restkostenträger und teilweise auch Aufsichtsbehörde in einem. Damit verbunden sind zahlreiche Entwicklungen, die veränderte Anforderungen an die Zusammenarbeit mit privaten Leistungserbringern stellen:
| Entwicklungen | Anforderungen an die Leistungsaufträge |
| Wechsel von pauschaler Restkostentragung zu Subjektfinanzierung und Normkostenmodellen |
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| Zunahme Regulierung (zum Beispiel Bundes- oder Kantonsgesetze) |
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| Kostenzunahme (insbesondere Gesundheitswesen) |
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| Public Management (Wirkungsorientierung) |
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Mit einseitig definierten Finanzbeiträgen wie Subventionen, Defizitgarantien oder Projektbeiträgen, lassen sich diese Anforderungen nicht ausreichend erfüllen. Langfristige, individuell ausgearbeitete Leistungsvereinbarungen sind daher sowohl im Interesse von politischen Instanzen, die Rechenschaft über die Mittelverwendung fordern, wie auch von Leistungserbringern, die sich Planungssicherheit und klare Verhältnisse wünschen.
Was ist das Besondere an Leistungsvereinbarungen?
Im Gegensatz zu herkömmlichen Instrumenten öffentlicher Finanzbeiträge (Subventionen, Defizitgarantien, Projektbeiträge etc.) werden mit Leistungsvereinbarungen (auch Leistungsverträge genannt) in der Regel mehrjährige Leistungsaufträge hinsichtlich Art, Umfang, Qualität, Kosten und Evaluation der zu erbringenden Leistungen umfassend geregelt1.
Einige Eigenheiten machen die Rahmenbedingungen von Leistungsverträgen in der Regel besonders anspruchsvoll:
- Die gesetzlichen Grundlagen sind häufig komplex.
- Die Leistungsbezüger sind meist nicht die Leistungsbezahlenden und die Leistungsbestellenden nicht immer die Leistungsnutzenden.
- Die Vorgaben des Beschaffungsgesetzes und die politischen Prozesse (Einhaltung Finanzkompetenzen) sind einzuhalten.
Was ist bei der Konzeption von Leistungsvereinbarungen besonders zu beachten?
Während in stark reglementierten Bereichen — beispielsweise Spitex — Musterverträge von Verbänden oder Kantonen bestehen, gibt es beispielsweise im Kulturbereich kaum Vorgaben an die Ausgestaltung der Leistungsvereinbarung. Für die erfolgreiche Umsetzung der Vereinbarungen ist es in beiden Fällen von hoher Bedeutung, dass das Vertragswerk in einem systematischen Prozess konzipiert und individuell ausgearbeitet wird. Nicht zu unterschätzen sind die Anforderungen der politischen Prozesse, vor allem, wenn das Geschäft einer Parlaments- oder Volksabstimmung unterliegt. In einem ersten Schritt sollten daher beide Vertragsparteien eine sorgfältige Analyse vornehmen und unter anderem folgende Grundsatzfragen klären:
- Was sind die übergeordneten Ziele der Zusammenarbeit? Besteht eine (aktuelle) Eigentümerstrategie des Gemeinwesens?
- Welche Leistungen sollen Teil der Vereinbarung sein?
- Welche Rolle soll das Gemeinwesen einnehmen? Soll es nur als Besteller auftreten, oder ist eine Beteiligung an der Institution mit entsprechenden Mitspracherechten möglich und gewünscht?
- Welche Anforderungen bestehen aus dem Beschaffungsgesetz (eventuell Submission) und aus den politischen Prozessen (Parlamentsvorlage, Volksabstimmung)?
- Ist das Fachwissen in der Verwaltung bzw. bei den Vertragspartnern sowie die Vertrauensbasis ausreichend oder ist für einen erfolgreichen Verhandlungsprozess die Begleitung durch neutrale Fachexperten notwendig?
Starke Bedeutung der Wirkungsmessung
Mit Leistungsvereinbarungen werden private Leistungserbringer mit öffentlichen (Pflicht-)Aufgaben beauftragt. Die Gemeinwesen sind in der Pflicht, deren Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit zu überprüfen. Grosse Beachtung sollte daher der Wirkungsmessung geschenkt werden. Neben der Festlegung der Ziele und Indikatoren sind auch die Zuständigkeiten und die Berichterstattungspflichten zu klären. Die vereinbarten Ziele und Indikatoren müssen stetig überprüft und angepasst werden. Die regelmässige Kommunikation durch Standortgespräche stärkt zusätzlich das Vertrauen der politischen Instanzen.
Sind Ihre Leistungsvereinbarungen noch aktiv?
Der Abschluss einer (neuen) Leistungsvereinbarung sollte nicht nur als einzelnes Projekt, sondern als fortlaufender Prozess betrachtet werden. Leistungsvereinbarungen müssen «am Leben gehalten», die Bestimmungen umgesetzt und wo notwendig laufend angepasst werden. Wird dieser fortlaufende Prozess nach Abschluss der Leistungsvereinbarung nicht konkretisiert und implementiert, landet das Vertragswerk allzu schnell in der Ablage. In der Folge gehen die relevanten Bestimmungen — beispielsweise bei Personalwechseln oder Reorganisationen — vergessen, die festgelegten Kommunikations- und Berichterstattungsprozesse werden nicht eingehalten und Vertragsteile nicht an gesetzliche Veränderungen angepasst. In guten Zeiten bleibt dies in der Regel unbemerkt. Sobald aber unangenehme Fragen aufkommen, sei es aufgrund unerwarteter Kostensteigerungen oder veränderter Erwartungen der Politik (beispielsweise aufgrund politischer Vorstösse), kann sich sehr schnell eine Dynamik entwickeln, die grundsätzliche — in der Zwischenzeit vernachlässigte — Fragen aufwirft, wie zum Beispiel:
- Ist das Gemeinwesen verpflichtet, die Leistungen im aktuellen Umfang und vom aktuellen Leistungserbringer zu finanzieren, oder bestehen Alternativen, die geprüft werden sollten?
- Sind die Bestimmungen des Beschaffungsrechts mit der aktuellen Vertragslösung eingehalten, oder müsste die Leistung öffentlich ausgeschrieben werden?
Die Reaktivierung einer vernachlässigten Leistungsvereinbarung kann in diesen Fällen schwierig sein, insbesondere im Kontext politischer Forderungen, die Zusammenarbeit von Grund auf zu überprüfen. Diese Situation kann die zuständigen Organe der Gemeinwesen und der privaten Leistungserbringer vor grosse Herausforderungen stellen.
Wir empfehlen Ihnen deshalb, Ihre Leistungsvereinbarungen regelmässig zu überprüfen. Die Expertinnen und Experten von BDO beraten Sie gerne dabei. Aus unserer Praxiserfahrung wissen wir, was es braucht, um mit agilen Leistungsvereinbarungen erfolgreiche Partnerschaften aufzubauen und zu erhalten.
Alles klar beim Thema Leistungsvereinbarung?
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1Dvorak Andreas, Ruflin Regula (2012): Der Leistungsvertrag. Bern: Haupt Verlag